Brennpunkt: Neue Spielzeugverordnung – Das ist jetzt wichtig
Mit der neuen EU-Spielzeugverordnung steht die Branche vor einem bedeutendem bürokratischen Wandel. Einheitliche Regeln in ganz Europa, ein verpflichtender digitaler Produktpass, verschärfte chemische Anforderungen und erweiterte Pflichten für Hersteller,
Händler und Plattformen verändern Prozesse, Kostenstrukturen und Verantwortlichkeiten. Alexander Breunig und Stefan Ackenheil vom DVSI ordnen im Gespräch mit Astrid Specht ein, welche Neuerungen unmittelbar greifen, wo delegierte Rechtsakte noch nachschärfen werden und warum ohne konsequentere Marktüberwachung insbesondere im Onlinehandel selbst die beste Regulierung ins Leere laufen könnte.
Alexander Breunig ist seit 2019 beim DVSI als Experte mit den Schwerpunkten Spielzeugsicherheit, Chemie und Normung tätig. 22 Jahre war der Ingenieur in einem führenden Unternehmen der Konsumgüterbranche in verschiedenen Funktionen tätig, bevor er in die Prüf- und Zertifizierungsbranche einstieg. Seit vielen Jahren ist er Vertreter bei den EU „Notified Bodies“ für Spielzeug und Mitglied beziehungsweise. Vorsitzender deutscher, europäischer und internationaler Normungsgremien zur Spielzeugsicherheit.
Stefan Ackenheil ist seit Oktober 2022 beim DVSI als Experte auf dem Gebiet der Spielzeugsicherheit tätig. 13 Jahre war und ist er zudem Mitglied in deutschen, europäischen und internationalen Normungsgremien zur Spielzeugsicherheit, davon vier Jahre Vorsitzender des deutschen Normungsgremiums bei DIN.
Herr Ackenheil, Herr Breunig was sind aus Ihrer Sicht die wichtigsten Veränderungen, die die neue Spielzeugverordnung mit sich bringt?
Neu ist, dass es sich bei dem Gesetzestext um eine Verordnung, und nicht um eine Richtlinie handelt. Dies bringt die Erleichterung mit sich, dass die Gesetzgebung unmittelbar in jedem EU-Mitgliedstaat anzuwenden ist und nicht erst in nationales Recht umgesetzt werden muss. Wir erhoffen uns hierdurch beim Vollzug durch Überwachungsbehörden ein einheitlicheres Vorgehen in ganz Europa.
Während des Gesetzgebungsprozesses wurde vom EU-Parlament angeregt, dass die mentale Gesundheit bei jedem Spielzeug bewertet werden müsse. Dies wurde dahingehend entschärft, dass dies nur noch bei digital vernetztem Spielzeug beachtet werden muss.
Die bisherige Konformitätserklärung geht im neuen digitalen Produktpass auf. Die Ziele des digitalen Produktpasses sind unter anderem eine Verringerung der nichtkonformen Spielzeuge, einschließlich der online angebotenen Spielzeuge, eine bessere und effizientere Überwachung beim Zoll und die Ermöglichung automatisierter Zollkontrollen.
Es wird die Möglichkeit eröffnet, Warnhinweise zusätzlich im digitalen Produktpass darzustellen. Dies bedeutet jedoch, dass das physische Vorhandensein von Warnhinweisen weiterhin verpflichtend ist. Zudem wurden Mindestschriftgrößen für Warnhinweise eingeführt. Als Erleichterung kam hinzu, dass nun nicht mehr zwingend das Signalwort „Achtung“ in allen Sprachen geschrieben werden muss. Es genügt nun ein schwarz-gelbes Warndreieck.
Neu hinzugekommen ist die aus der allgemeinen Produktsicherheitsverordnung (EU) 2023/988 herrührende Verpflichtung, neben der postalischen Adresse auch eine elektronische Adresse angeben zu müssen. Die Adresse muss auch im digitalen Produktpass angegeben werden.
Die Verpflichtungen für die Wirtschaftsakteure wurden, ähnlich zur allgemeinen Produktsicherheitsverordnung, erheblich erweitert. Im Fall der Information über Sicherheitsprobleme bei im Markt befindlichen Produkten müssen die Hersteller die Marktüberwachungsbehörden in den Mitgliedstaaten, in denen sie das Produkt vertrieben haben, unverzüglich über das „Safety Business Gateway“ informieren, wobei sie ausführliche Angaben, insbesondere über die Nichtkonformität und die ergriffenen Korrekturmaßnahmen machen. Ebenso müssen die Verbraucher entsprechend informiert werden. Des Weiteren müssen Hersteller ein internes Register von Beschwerden und Rückrufen speichern. Auch Fulfilment-Dienstleister sind verpflichtet, bei Produktrücknahmen oder -rückrufen mitzuwirken, und Online-Marktplätze dürfen kein Nichtkonformes Spielzeug anbieten. In Ermangelung einschlägiger harmonisierter Normen soll die Kommission die Befugnis erhalten, Durchführungsrechtsakte zu erlassen, in denen gemeinsame Spezifikationen für die wesentlichen Anforderungen dieser Verordnung festgelegt werden, sofern sie dabei die Rolle und Funktionen der Normungsorganisationen gebührend respektiert.
Bei den chemischen Anforderungen gibt es eine grundlegende Neuerung: Während in der bisherigen Spielzeugrichtlinie die Verwendung eingestufter Stoffe reglementiert wurden, ist in der neuen Spielzeugsicherheitsverordnung das Vorhandensein von gefährlichen Stoffen verboten. Ferner sind nun nicht mehr nur CMR-Stoffe reglementiert, sondern auch endokrine Disruptoren (hormonell wirksame Substanzen), Stoffe mit spezifischer Zielorgan-Toxizität sowie Stoffe, die die Atemwege und die Haut sensibilisieren können. Spielzeug darf ferner keine Biozidfunktion haben. Das heißt Spielzeug darf nicht mit einem oder mehreren Biozidprodukten so behandelt werden, dass sie eine aktive biozide Wirkung aufweisen. Eine Ausnahme gibt es jedoch für Spielzeug, das dafür bestimmt ist, dauerhaft im Freien aufgestellt zu werden. Ergänzend dürfen wässrige Spielzeuge mit Mitteln konserviert werden, die den spezifischen Anforderungen der Kosmetikverordnung entsprechen.
Die Anforderungen an migrierbare Elemente wurden unverändert übernommen, ebenso die Anforderungen an N-Nitrosamine und N-nitrosierbare Stoffe.
Bei den spezifischen Anforderungen wurden u.a. der Emissionsgrenzwert für Formaldehyd aus Holzwerkstoffen reduziert und der Reach-Verordnung angepasst sowie der Migrationsgrenzwert für Bisphenol A signifikant reduziert.
Neben Bisphenol A wurden zehn weitere Bisphenole aufgenommen (mit der Option einer künftigen Regelung von insgesamt 34 Bisphenolen). Hinzu kommen vier weitere Monomere mit deutlich niedrigen Migrationsgrenzwerten.
Die absichtliche Verwendung von poly- und perfluorierten Substanzen (PFAS) wurde verboten.
Welche Aspekte davon betreffen die Hersteller unmittelbar und welche erst langfristig über delegierte Rechtsakte?
Die EU-Kommission lässt sich an verschiedenen Stellen der Verordnung die Befugnis erteilen, Änderungen vorzunehmen, um diese an den technischen bzw. naturwissenschaftlichen Fortschritt anzupassen beziehungsweise neue Anforderungen einzuführen. Auch für die Einführung des digitalen Produktpasses werden in den verschiedenen Stadien delegierte Rechtsakte (Verordnungen) erlassen.
In den Erwägungsgründen der Verordnung finden sich einige Überlegungen zu einer Neubewertung von spezifischen Substanzen beziehungsweise Substanzklassen durch die europäische Chemikalienagentur (Echa), die mittels delegierter Rechtsakte zu weiteren Verschärfungen führen können.
Was bedeutet die Verordnung für kleine und mittelständische Unternehmen aus Ihrer Sicht, vor allem organisatorisch, finanziell und personell?
Der überwiegende Anteil der Spielzeughersteller sind kleine und mittelständische Unternehmen, für die die oben genannten neuen Anforderungen erst einmal eine organisatorische und personelle Herausforderung darstellen werden. Insbesondere die Einführung des digitalen Produktpasses stellt auf den ersten Blick ein Hindernis dar. Durch die in Zukunft zu erwartenden Rechtsakte und EU-Leitlinien wird hoffentlich „Licht ins Dunkel“ kommen. Zudem muss die Kopie des digitalen Produktpasses bei einem Serviceprovider extern gehostet werden, was einerseits zusätzliche Kosten, aber andererseits eine Chance zum Outsourcing der Aufgabe bietet.
Die Übergangsfrist scheint mit 54 Monaten auf den ersten Blick ausreichend zu sein. Aber ist dem auch so? Und ab wann können die Unternehmen mit finalen Prüf- und Normvorgaben rechnen?
Zunächst erscheinen 54 Monate Übergangsfrist für die Umstellung bestehender Produkte und den Abverkauf von Lagerware als ausreichend.
Jedoch nimmt die Änderung bzw. Neuerstellung von Anforderungs- und Prüfnormen nicht unerhebliche Zeit in Anspruch. Initial muss die EU-Kommission mit den verschiedenen Stakeholdern einen Normungsauftrag erarbeiten und verabschieden. Im Folgenden müssen Normungsprojekte ausgeschrieben und gestartet werden. Bis zum Abschluss und einer Veröffentlichung kann dies gute drei Jahre in Anspruch nehmen. Erst danach kann man die neuen Anforderungen hinsichtlich der Konformität überprüfen. Hier könnte die Zeit in einigen Fällen knapp werden.
Wo sehen Sie Risiken für Preissteigerungen, Sortimentseinbrüchen oder Wettbewerbsverzerrungen gegenüber Anbietern auf Marktplätzen wie Temu & Shein?
Die Einhaltung neuer Anforderungen an die technische Dokumentation, die Anpassung an ein digitales Produktpasssystem, einschließlich der Beauftragung eines Providers für den digitalen Produktpass, und die Reaktion auf aktualisierte Chemikaliengrenzwerte erfordern erhebliche Investitionen – insbesondere für KMU. Damit einher geht ein verstärkter Prüfaufwand und eine potenzielle Verteuerung der Rohstoffe. Wir fordern die Gesetzgeber auf, sicherzustellen, dass unterstützende Gesetze praktikabel und verhältnismäßig bleiben, insbesondere für kleinere Unternehmen. Obwohl diese Änderungen Sicherheitsverbesserungen bringen können, werden sie wenig zum eigentlichen Problem beitragen: Die Händler, die bestehende Gesetze weiterhin ignorieren. Viele unsichere Spielzeuge, die heute von Nicht-EU-Verkäufern verkauft werden, gelangen über Online-Plattformen in die EU. Sie verstoßen bereits gegen die aktuellen Regeln, und meistens kann niemand innerhalb der EU dafür zur Rechenschaft gezogen werden. Ohne stärkere Marktüberwachung, verstärkte Zolldurchsetzung und klare Verantwortlichkeit für Online-Plattformen läuft die neue Verordnung Gefahr, ihre beabsichtigte Wirkung nicht zu erfüllen.
Welche Fähigkeiten bzw. Prozesse benötigen Hersteller künftig intern, die heute noch nicht überall vorhanden sind?
Insbesondere muss eine IT-Infrastruktur aufgebaut werden, die die Anforderungen rund um den digitalen Produktpass erfüllen kann.
Wo sehen Sie die größten Herausforderungen in den globalen Lieferketten? Wie tief müssen die Hersteller künftig in ihre Lieferkette hineinblicken können?
Hersteller müssen bereits jetzt schon jedes eingesetzte Material nachvollziehen können und dessen Konformität dokumentieren können. Zukünftige zusätzliche chemische Anforderungen werden die Dokumentationspflichten erhöhen und steigern den Bedarf an Laborprüfungen. Es wird auf absehbare Zeit schwieriger werden, Rohstofflieferanten zu finden, die die Konformität mit den Anforderungen nachweisen können.
Könnte die neue Verordnung dazu führen, dass Hersteller mittel- bis langfristig ihre Produktionsstätten zurück nach Europa verlagern? Wie sinnvoll wäre ein solcher Schritt aus Ihrer Sicht?
Lieferanten aus Asien sind weiterhin daran interessiert, den europäischen Markt zu beliefern. Somit werden sich diese an die neuen Anforderungen anpassen müssen. Ich stimme jedoch zu, dass es den einen oder anderen „Verlagerungseffekt“ zurück nach Europa, insbesondere nach Osteuropa, geben könnte. Letztendlich hängt dies aber auch von anderen Faktoren ab, zum Beispiel Produktionskapazitäten und Kostenentwicklung (auch Rohstoffpreise).
Warum wurden die Grenzwerte teilweise so stark abgesenkt? Lagen die Grenzwerte bei diesen Stoffen bisher nicht schon lange im unbedenklichen Bereich?
Die Grenzwerte für gefährliche Stoffe in Spielzeugen boten auch in der Vergangenheit ein hohes Schutzniveau. Eine Verschärfung der Anforderungen an chemische Stoffe basiert auf dem Green Deal und der daraus resultierenden Chemikalienstrategie für Nachhaltigkeit (für eine schadstofffreie Umwelt). Ziel dieser Strategie ist es, Schadstoffe in breitem Maße in Verbraucherprodukten und der Umwelt zu reduzieren. Aus diesem Grund wurde der Umfang der zu regulierenden Substanzen und Substanzgruppen deutlich erweitert und einige Grenzwerte abgesenkt. Durch delegierte Rechtsakte wurde der EU-Kommission die Befugnis erteilt, künftig auf Basis neuer Erkenntnisse Anpassungen bei Substanzen und Grenzwerten vorzunehmen. Ferner orientieren sich die Anforderungen zusätzlich am Prinzip des vorbeugenden Verbraucherschutzes, das auch die Gesamtexposition hinsichtlich Schadstoffen aus weiteren Quellen sowie die kombinierte Exposition gegenüber mehreren Stoffen in einem Spielzeugmaterial berücksichtigt.
Welche Stoffe oder Additive sind aus Sicht der neuen Verordnung am kritischsten?
Wie schon in der Vergangenheit bei krebserzeugenden, erbgutverändernden und fortpflanzungsgefährdenden Substanzen (CMR) umfassen die neu hinzugekommenen Stoffe wie endokrine Disruptoren (hormonell wirksame Stoffe; ED), zielorgantoxische Stoffe (Stot) oder auch verschiedene allergieauslösende Stoffe (Atemwege und Haut) mehrere unabhängige Substanzgruppen. Dies geht weit über Einzelstoff-Verbote hinaus.
Im Gegensatz zur aktuellen Spielzeugrichtlinie, die die Verwendung von kritischen Stoffen bei der Herstellung von Spielzeugen verbietet, ist nun das Vorhandensein von Stoffen mit den genannten Gefährdungsmerkmalen verboten. Konkrete Grenzwerte wurden dafür jedoch (noch) nicht festgelegt.
Welche Produktgruppen sind am stärksten betroffen und müssen priorisiert geprüft werden?
Dies kann nicht so einfach beantwortet werden. Je nach Spielzeugmaterial und Spielzeugtyp können unterschiedliche Schadstoffe vorkommen. Spielzeuge, die in den Mund genommen werden sollen oder vorhersehbar in den Mund genommen werden können, sind sicherlich die kritischsten Produkte. Auch Produkte mit intensivem und längerem Hautkontakt müssen hier genannt werden. Wichtig ist hierbei, dass man über möglichst weitreichende Informationen bezüglich der Zusammensetzung der eingesetzten Materialien zur frühen Risikominimierung verfügt.
Kommen wir auf den Produktpass zu sprechen: Was genau muss ein digitaler Produktpass enthalten und wie laufen Hosting, Pflege und QR-Kennzeichnung ab?
Die verpflichtenden Daten des digitalen Produktpasses decken sich größtenteils mit der heute schon zu erstellenden EU-Konformitätserklärung. Die CE-Kennzeichnung muss physisch und im digitalen Produktpass vorhanden sein. Ebenso muss eine Adressangabe enthalten sein. Warnhinweise und Gebrauchsanweisung können optional enthalten sein.
Der Datenträger ist auf dem Spielzeug oder auf einem Label am Spielzeug anzubringen. Bei mangelndem Platz genügt die Anbringung auf der Verpackung oder in einem Begleitdokument. In jedem Fall muss er vor dem Kauf sichtbar sein.
Eine Beschränkung der Zugriffsrechte auf Firmengeheimnisse soll gewährleistet sein. Ein Link zum Safety Gate Portal soll gemäß Artikel 34 Absatz 3 der Verordnung (EU) 2023/988 inkludiert werden.
Es muss eine Referenz auf den Service Provider, der eine Kopie des digitalen Produktpasses hostet, aufgenommen werden. Das bedeutet, dass die Kopie des digitalen Produktpasses bei einem Service Provider gespeichert werden muss.
Wenn das Spielzeug noch andere Gesetze (zum Beispiel RED-, EMV-Richtlinie) erfüllen muss, die noch eine Konformitätserklärung benötigen, dann können diese in einem einzigen digitalen Produktpass integriert werden.
Die technischen Anforderungen des Produktpasses sollen nach Inkrafttreten der Spielzeugverordnung durch weitere, ergänzende delegierte Rechtsakte festgelegt werden.
Eine Aktualisierung des Produktpasses erfolgt zumindest dann, wenn sich die dort genannten Rechtsgrundlagen beziehungsweise Normen geändert haben oder Produktänderungen erfolgt sind.
Welche technischen Anforderungen kommen jetzt auf die Unternehmen zu?
Was wir aktuell wissen ist, dass eine Kopie des digitalen Produktpasses extern gehostet werden muss, um sicherzustellen, dass auch nach Insolvenz des Spielzeugherstellers gewährleistet ist, dass der Produktpass bis zehn Jahre, nachdem das Spielzeug in Verkehr gebracht wurde, verfügbar bleibt. Technische Details zum digitalen Produktpass werden durch kommende delegierte Rechtsakte definiert.
Welche Risiken sehen Sie beim Thema Datenzugriff, Fälschungssicherheit und internationaler Kompatibilität?
Die künftigen Normen zum DPP und deren Umsetzung müssen die Themen Cybersecurity und Data Privacy in hohem Maße adressieren.
Welche drei Schritte sollten Unternehmen jetzt sofort einleiten, um nicht ins Hintertreffen zu geraten?
- Detailinformationen über die verwendeten Materialien
Da die Anforderung an die Verwendung von Substanzen auf das Vorhandensein geändert wurde, wird es für Hersteller schwieriger, nachzuweisen, dass bestimmte Substanzen bei der Herstellung nicht verwendet wurden (zum Beispiel Information aus Datenblättern, der Rezeptur oder Zusammensetzung). Daher wird es essentiell sein, Informationen über Inhaltsstoffe über die gesamte Lieferkette zu erhalten. Dies wird auch Produktionshilfsmittel umfassen. - Erstellung einer vollumfänglichen technischen Dokumentation, die auch übergeordnete Rechtsanforderungen berücksichtigt.
- Vorbereitung auf den digitalen Produktpass, sobald die entsprechenden Datenformate verfügbar sind. Dies betrifft vor allem die Vollständigkeit der Daten, deren Strukturierung und kontinuierliche Aktualisierung.
Seit dem 17.10.2023 gilt in der EU ein „Glitzer-Verbot“. Diese Verordnung beschränkt die Verwendung von synthetischen Polymerpartikeln, einschließlich Plastikglitter, um schädliche Umweltauswirkungen zu verringern. Sie gilt für biologisch nicht abbaubaren, unlöslichen Glitter. Biologisch abbaubarer oder löslicher Glitter sowie Produkte, die bereits vor dem 17.10.2023 auf dem Markt sind, sind von der Beschränkung ausgenommen.